Gouvernance environnementale des entreprises au Québec : régime de sanctions et moyens de défense

Le législateur a doté le Québec d’une loi générale visant à protéger l’environnement, la Loi sur la qualité de l’environnement, qui prescrit un grand nombre d’obligations et de devoirs dont l’observance est rigoureusement obligatoire. Un régime de sanctions pénales et administratives y est prévu afin de punir les contrevenants et dissuader les individus, entreprises ou corps publics qui pourraient faire preuve d’omissions ou de négligence à l’égard de leurs responsabilités environnementales.

Depuis l’adoption de la mouture originale de la Loi sur la qualité de l’environnement (la « LQE ») en 1972, le législateur est intervenu à de nombreuses reprises afin d’accentuer le caractère dissuasif et punitif des amendes et pénalités applicables en cas de non‑respect de ses prescriptions obligatoires. La dernière modification remonte à 2011 et, aujourd’hui, par exemple, les amendes maximales en cas de deuxième récidive commise par une personne morale, peuvent atteindre jusqu’à 18 M$ par jour pour les infractions les plus graves, avec la possibilité d’une peine de prison de cinq ans moins un jour pour les individus qui auraient contrevenu à une de ces dispositions les plus importantes. L’amende minimale qu’une personne physique peut encourir pour une infraction considérée comme « bénigne » s’élève à 1 000 $.

Le régime d’infractions pénales

Toutes les dispositions obligatoires de la LQE, de ses règlements, ordonnances ou actes administratifs, tels les autorisations environnementales, sont soumises à un régime de sanctions pénales comportant amendes et peines de prison, dont l’importance varie selon la gravité d’une infraction.

Le législateur a classé et regroupé les infractions potentielles à la LQE en quatre catégories selon l’importance de l’obligation environnementale à laquelle il y a eu contravention et les conséquences de ces infractions sur la qualité de l’environnement. Ces quatre catégories d’infractions se retrouvent aux articles 115.29 à 115.32 de la LQE. Les amendes applicables sont moins lourdes lorsque le contrevenant est une personne physique et sont plus importantes lorsque le contrevenant est une personne morale, une société de personnes ou une association non personnalisée. Le législateur a également permis au gouvernement de prévoir, par règlement, des sanctions pénales particulières pour toute infraction à l’un des règlements de la LQE.

Lorsqu’on examine le montant des amendes prévues par le législateur, on constate que ces montants augmentent selon la catégorie de l’infraction. Pour chaque catégorie d’infraction, ces montants sont exprimés sous forme de plage comportant un minimum et un maximum à l’intérieur duquel le tribunal doit exercer sa discrétion et choisir le montant de l’amende (ou la durée de l’emprisonnement) qui correspond à la gravité de l’infraction commise selon la preuve présentée au tribunal et la prise en considération des facteurs pertinents décrits ci-dessous. Les amendes minimales auxquelles s’expose une personne physique pour chacune des catégories d’infractions sont respectivement de 1 000 $, de 2 500 $, de 5 000 $ et de 10 000 $. À l’autre extrémité du spectre, les amendes maximales auxquelles s’expose une personne morale pour chacune des catégories d’infractions sont respectivement de 600 000 $, de 1 500 000 $, de 3 000 000 $ et de 6 000 000 $.

Lorsqu’une infraction est commise par un administrateur ou un dirigeant d’une personne morale, d’une société de personnes ou d’une association non personnalisée, les montants minimal et maximal de l’amende sont doublés. Les infractions continues constituent autant d’infractions distinctes pour chaque jour durant lequel elles se poursuivent.

Le législateur a pris la peine d’inscrire dans la loi les facteurs considérés comme étant « aggravants » qui doivent servir à déterminer une peine juste et raisonnable compte tenu des objectifs de la loi, de l’attitude du contrevenant, des coûts imposés à la collectivité et des conséquences de l’infraction sur la qualité de l’environnement. En fait, le législateur a prévu un total de neuf facteurs dits « aggravants » qui sont décrits de façon assez élaborée dans le texte de loi. Le juge peut même imposer une amende supplémentaire d’un montant équivalant au montant de tout avantage pécuniaire que le contrevenant a pu tirer de l’infraction commise, même si l’amende maximale prévue par la loi a été imposée par le tribunal.

Par ailleurs, le juge peut, lorsqu’il déclare une personne coupable d’une infraction, rendre une ou plusieurs des sept ordonnances prévues à l’article 115.43, notamment ordonner au contrevenant de procéder à la remise en état des lieux, à la mise en œuvre des mesures compensatoires, au versement d’une indemnité pour réparer les dommages résultant de l’infraction et même à rendre publiques la déclaration de culpabilité et les mesures de prévention et de réparation que le juge peut imposer par ordonnance.

Les poursuites pénales peuvent être intentées dans les cinq ans de la date de la perpétration de l’infraction ou dans les deux ans à compter de la date à laquelle une inspection ou une enquête qui a donné lieu à la découverte de l’infraction a été entreprise. Lorsqu’une municipalité est chargée d’appliquer un règlement, celle‑ci peut intenter les poursuites pour les infractions commises sur son territoire.

Responsabilité accrue de l’administrateur ou dirigeant d’une entreprise

Afin de décourager la prise de décisions contraires aux prescriptions de la LQEau sein des entreprises, le législateur a prévu un régime de responsabilité spécifique pour les administrateurs et dirigeants, qui s’ajoute au régime pénal général.

D’abord, sur le plan pénal, la LQE prévoit que l’administrateur ou le dirigeant d’une personne morale, d’une société ou d’une association est présumé avoir commis lui‑même une infraction commise par la personne morale, société ou association à moins qu’il n’établisse qu’il a fait preuve de diligence raisonnable en prenant toutes les précautions nécessaires pour en prévenir la perpétration. Il s’agit donc d’une présomption qui peut être repoussée par le défendeur en soumettant, de manière prépondérante, une preuve démontrant qu’il a pris les mesures raisonnables nécessaires pour prévenir la commission de l’infraction. Ce renversement du fardeau de preuve à l’égard des administrateurs et dirigeants est susceptible d’encourager fortement ceux-ci à exercer une plus grande vigilance en ce qui a trait au respect de la LQE et de ses règlements par la personne morale, société ou association.

Le législateur a prévu un autre mécanisme pour responsabiliser davantage l’administrateur ou le dirigeant d’une entreprise. En effet, ceux-ci peuvent également être tenus personnellement responsables de tout montant qu’une personne morale peut devoir au ministre en vertu d’une disposition de la LQE ou d’un de ses règlements. Tous les biens meubles et immeubles des administrateurs et des dirigeants peuvent faire l’objet d’une hypothèque légale pour garantir le remboursement de ce montant au ministre. La seule façon dont l’administrateur ou le dirigeant visé peut éviter cette responsabilité personnelle, consiste à démontrer qu’il a fait preuve de prudence et de diligence pour prévenir le défaut ou le manquement qui a donné lieu à la réclamation.

Enfin, outre les mesures précitées et le stigmate que constitue en soi une poursuite pénale pour un administrateur ou dirigeant d’entreprise, la LQE confère également au ministre le pouvoir de refuser de délivrer, de modifier, de renouveler, de suspendre ou de révoquer toute autorisation demandée ou détenue par une personne morale si l’un de ses administrateurs ou dirigeants a été déclaré coupable d’une infraction à la LQE ou de ses règlements au cours des deux dernières années ou des cinq dernières années pour les infractions plus graves ou pour des infractions aux lois fiscales ou à certaines dispositions du Code criminel. Une déclaration de culpabilité à l’égard d’un dirigeant ou d’un administrateur siégeant au conseil d’administration de plusieurs entreprises est donc susceptible d’avoir des effets négatifs sur l’ensemble de celles-ci et pas uniquement sur l’entreprise fautive.

Les moyens de défense

Lorsqu’un justiciable est poursuivi pour une infraction pénale en vertu de la LQE, il lui est loisible de soulever une vaste gamme de moyens de défense dont certains pourront s’appliquer à la situation factuelle ou aux fondements juridiques de l’accusation portée contre lui.

Le principal moyen de défense est la diligence raisonnable, c’est-à-dire le fait que le justiciable aurait pris tous les moyens raisonnables pour prévenir la commission de l’infraction ou aurait cru erronément à une situation factuelle qui, si elle s’était avérée, aurait rendu son comportement inattaquable. Ce moyen de défense a été reconnu officiellement par la Cour suprême du Canada en 1978. Il a été codifié dans de nombreuses lois, y compris dans deux articles de la LQE.Si le justiciable réussit à faire la preuve de sa diligence raisonnable, le juge pourra l’acquitter.

Le justiciable poursuivi pourra également soulever d’autres moyens de défense selon les circonstances de chaque affaire, par exemple   :

• Soulever un doute raisonnable sur un ou plusieurs des éléments essentiels de l’infraction qui lui est reprochée;
• Soulever un argument sur le sens ou la définition des termes employés dans la loi qu’il est accusé d’avoir violée;
• Soulever l’inconstitutionnalité de la loi ou du règlement qu’on l’accuse d’avoir enfreint;
• Soulever le caractère ultra vires d’un texte de législation déléguée sur lequel se fonde l’accusation portée contre le justiciable;
• La défense de l’erreur de droit induite par un fonctionnaire de l’administration;
• La défense d’impossibilité;
• La défense de nécessité;
• La défense de minimis (une peccadille);
• La défense de droits acquis (une défense à portée cependant restreinte en droit de l’environnement).

Le régime de sanctions administratives pécuniaires

Lors de la mise à jour du régime de sanctions de la LQE en 2011, le législateur a prévu, pour accentuer le respect de la loi, un régime de sanctions administratives pécuniaires plus rapide et expéditif que le régime de sanctions pénales qui requiert une mobilisation de l’appareil judiciaire pénal avec les délais et les aléas habituels afférents aux procédures et au système judiciaires.

Le régime de sanctions administratives pécuniaires, connu familièrement comme étant le régime des « SAP », est un régime qui s’applique à toutes les dispositions impératives de la LQE, des règlements, des ordonnances et des actes administratifs. Tout comme le régime de sanctions pénales, ce régime s’articule en fonction de quatre catégories de contraventions, qu’on appelle des « manquements » lorsqu’il s’agit du régime des SAP. Ces quatre catégories sont conçues également en fonction de l’importance des obligations ou devoirs visés ainsi que de leurs conséquences environnementales. Ce régime prévoit des pénalités qui sont différentes selon que le contrevenant est un individu ou une personne morale, une société ou une association non personnalisée, le montant de la SAP étant plus élevé dans le cas de ces dernières.

Le régime des SAP ne prévoit pas l’intervention d’un quelconque tribunal. Dans les faits, c’est un fonctionnaire qui agit comme juge de la commission d’un « manquement » dans un cas donné et qui impose la SAP à la personne qu’il juge être l’auteur du manquement sans même consulter ou entendre cette personne au préalable. Il faut souligner le caractère inusité de cette procédure, qui est une justice plutôt « expéditive » qui ne respecte pas les règles habituelles de la présomption d’innocence et de la règle de droit prévoyant qu’une personne ne peut se voir imposer une peine par l’appareil répressif de l’État sans l’intervention d’un tribunal indépendant et le respect de garanties procédurales. Pour cette raison, le législateur a prévu que le montant d’une SAP serait relativement modeste, oscillant entre 250 $ et 10 000 $, et que ce montant serait fixe pour chaque manquement, évitant ainsi au fonctionnaire d’exercer une discrétion quant au montant de la SAP qu’il peut imposer à un justiciable.

Le législateur a néanmoins prévu certaines garanties procédurales minimales afin de préserver les droits des justiciables. Ainsi, lorsqu’un fonctionnaire constate une contravention à la LQE, il doit transmettre un « Avis de non‑conformité » au contrevenant pour l’avertir qu’un « manquement » a été constaté et qu’il est possible qu’une sanction administrative pécuniaire lui soit imposée.

Lorsqu’une SAP est imposée à un justiciable, celui‑ci peut se pourvoir de deux manières possibles   : il peut, dans un premier temps, demander un réexamen de l’affaire devant un « agent de réexamen » qui appartient au même ministère, mais qui fait partie d’une unité administrative distincte affectée à la tâche des réexamens. La procédure de réexamen est une procédure purement administrative, sans audition pleine et entière des parties. Celles-ci sont néanmoins invitées à soumettre des représentations et toute preuve écrite pertinente à l’appui de leur position respective. La décision en réexamen est une décision qui doit être motivée.

Si le justiciable obtient satisfaction (ou des explications satisfaisantes) à l’étape du réexamen, le dossier se clôt immédiatement. Le justiciable devra alors, selon les circonstances, verser la SAP qui aurait été maintenue par l’agent de réexamen, ou encore être libéré de cette obligation si l’agent de réexamen infirme la SAP.

Si le justiciable est insatisfait de la décision de l’agent de réexamen, il peut la contester devant le Tribunal administratif du Québec. Le justiciable bénéficie alors d’une audition pleine et entière et de la possibilité d’interroger des témoins et de soumettre devant les juges administratifs toute preuve pertinente qui pourrait tendre à l’innocenter du manquement qui lui est reproché. Cette audition est publique. Pendant celle-ci, les parties peuvent faire valoir tous les arguments de faits et de droit. Le défendeur peut notamment, si les faits le permettent, présenter une défense de prudence et de diligence et invoquer des arguments qui peuvent ressembler aux moyens de défense en droit pénal mentionnés ci-dessus. Après avoir entendu les parties, qui sont généralement représentées par procureur, le Tribunal administratif du Québec rend une décision qui se veut « finale » quoiqu’elle puisse être révisée par une formation différente de juges administratifs ou même être soumise à une révision judiciaire par la Cour supérieure du Québec, ce qui est une procédure difficile et exceptionnelle qui a peu de chance de succès en raison des règles juridiques très strictes qui s’appliquent à une révision judiciaire.

Pistes de réflexion

En raison des conséquences potentiellement importantes, y compris des répercussions réputationnelles résultant des sanctions pénales et des SAP, il est pertinent pour toute personne dont les activités sont assujetties à la LQE d’amorcer ou de poursuivre une réflexion quant à sa gouvernance environnementale afin d’instaurer plus de prudence dans la prise en compte de cette législation.

En effet, plusieurs mesures peuvent être mises en œuvre afin de prévenir les non-conformités à la LQE, lesquelles pourront également s’avérer utiles afin d’établir une défense de diligence raisonnable. D’autre part, une gestion appropriée des avis de non-conformité, des SAP et des constats d’infraction s’avère primordiale pour tenter de limiter les conséquences, dans la mesure du possible, des sanctions pénales ou des SAP. Dans cette perspective, notre équipe de droit de l’environnement est disponible pour vous conseiller quant aux différents mécanismes de gouvernance environnementale que vous devriez mettre en place.